28 октября 2012

Общественный контроль: закон будет принят и эффективно заработает?

Владимир СОЛОВЕЙЧИК

Требование постоянного и эффективного контроля со стороны граждан за деятельностью чиновников исполнительной власти уже достаточно давно стало непременным атрибутом публичных мероприятий не только политической оппозиции, но и социальных активистов, экологов и градозащитников. Разговоры о гражданском или, вернее сказать, общественном контроле могут наконец-то воплотиться в реалии: Общественная палата РФ готовит проект соответствующего Федерального закона.

Начало работе над законопроектом и ныне идущему его общественному обсуждению положили прошедшие минувшей зимой массовые акции публичного протеста. Власть была вынуждена принять целый комплекс мер, как мы сейчас видим, во многом носивших косметический и временный характер. Именно тогда, на излёте своего президентства, 13 марта этого года, Дмитрий Медведев и вспомнил о необходимости узаконить процедуру гражданского контроля. В рамках национального плана противодействия коррупции уже собиравший чемоданы тогдашний номинальный глава государства предложил Общественной палате РФ (ОП РФ), Торгово-промышленной палате РФ, Ассоциации юристов России, политическим партиям, саморегулируемым организациям, подумать о разработке проекта Федерального закона «Об общественном контроле». Он мыслился как документ, где будут определены полномочия институтов гражданского общества при проведении общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Требование постоянного и эффективного контроля со стороны граждан за деятельностью чиновников исполнительной власти уже достаточно давно стало непременным атрибутом публичных мероприятий

К лету стало ясно, что центр подготовки законопроекта сместился из президентских структур к специалистам ОП РФ. Осенью начались первые споры. Так, 27 сентября 2012 года на конференции «Актуальные проблемы общественного экологического контроля» была представлена концепция законопроекта «Об общественном контроле». Сразу стало понятно, что позиция представителей федеральных органов власти весьма далека от надежд граждан на прямое участие в процессе принятия управленческих решений. Как минимум, в той части общественного контроля, которая затрагивает мониторинг состояния окружающей среды и оценки влияния на жизнедеятельность тех или иных проектов или управленческих решений. В соответствии с концепцией законопроекта, для принятия решений со стороны органов власти, в том числе, местных, достаточно, чтобы они были одобрены региональными общественными палатами и общественными советами при органах власти. Фактически это будет означать, что гражданское общество в целом с момента вступления этой нормы в силу перестанет участвовать в обсуждении действий, планируемых и готовящихся власть имущими.

Международные нормы обязывают российские власти считаться с общественностью при принятии значимых решений, в том числе и в области экологии. В соответствии с законопроектом предполагается, что общественные палаты регионов и ведомственные общественные советы и будут той самой заинтересованной «общественностью», иначе говоря, субъектами общественного контроля. Зная, как формируются такие советы, несложно предположить, чьи интересы будут лоббироваться и защищаться. Основные формы общественного контроля в тексте законопроекта были строго регламентированы. Это: общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественное слушание, общественное обсуждение, общественная проверка, общественное расследование, публичный отчёт руководителей федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Начало работе над законопроектом об общественном контроле положили прошедшие минувшей зимой массовые акции публичного протеста

В ходе дискуссии на конференции федеральные органы власти сразу обозначили свою позицию: власть нацелена на дальнейшую передачу полномочий в регионы, в том числе и в сфере охраны окружающей среды. Гражданам рекомендовано обращаться к местным чиновникам, поскольку правовых рычагов воздействия со стороны федеральных структур на разрешение ситуаций на местах – всё меньше. Однако, как отмечают практикующие экологи, опыт показывает, что, при всей внешней логичности такого подхода, местные власти по разным причинам не уделяют охране окружающей среды необходимого внимания, а в некоторых регионах – наоборот, злоупотребляют своими правами и положением, увеличивая статистику по уровню коррупции. Выступавшие представители общественных организаций говорили, в свою очередь, о том, что проблемы практически во всех регионах одинаковые – слияние государства с бизнесом настолько сильно, что призывы общественности по нормализации экологической ситуации к властям редко бывают услышаны. Усугубляет ситуацию отсутствие ясных законодательных норм, всё возрастающая информационная закрытость ведомств и надзорных инстанций, сокращение числа независимых СМИ.

16 октября дискуссия продолжилась в стенах самой ОП РФ. К тому моменту появилось два варианта текста будущего закона: один детальный и расширенный, другой компактный. Почему, рассказал заместитель секретаря ОП РФ Владислав Гриб: «Один вариант текста мы постарались адаптировать к существующим реалиям, второй — своеобразный кодекс, в нём большое количество процессуальных норм. На его основе можно разработать целый ряд подзаконных нормативно-правовых актов или федеральных законов». Председатель Комиссии ОПРФ по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов РФ Иосиф Дискин объяснил «раздвоение» законопроекта весьма своеобразно: «Неорганизованный механизм общественного контроля способен парализовать работу органов госвласти. Изначально закон носил детализированный характер. Развёрнутый вариант закона — это отклик на критику, замечания, предложения. Компактный вариант текста законопроекта — это попытка избежать повтора, дублирования норм».

Всё это не помешало экспертам и правозащитникам высказать критику в адрес предполагаемых законодательных новаций. К примеру, один из членов ОП РФ Сергей Симак, как видится, с полным на то основанием заметил, что «законопроект не даёт полномочий и правовой защиты общественным контролёрам, ни к чему не обязывает чиновников. То есть главной цели текст не достигает. Кроме того, он гипертрофирует роль общественных палат. Они не являются органами, куда закачивался массовый контроль. Искусственное сужение этой сферы не является оправданным. Я бы пошёл по пути создания законопроектов, которые отрегулировали бы все сферы (образование, культуру, экологию и т. д.) и затем инкорпорировал бы всё это в один рамочный закон». Его коллега Елена Лукьянова высказалась ещё радикальнее: «Общественный контроль — это продукт общественного развития. И теперь назрел вопрос его легитимизации. В отношении общественного контроля должен действовать принцип “разрешено всё, что не запрещено”». Общественный контроль направлен на качество оказания государственных услуг. Налогоплательщики должны видеть, насколько эффективно работают чиновники на наши с вами деньги». Член ОП РФ Дарья Милославская предложила «возвести в отдельную главу законопроекта ответственность объектов общественного контроля», то есть чиновников и иных должностных лиц, а член ОП РФ Борис Альтшулер обратил внимание на общепринятую ныне порочную практику: «Неправильно, когда сам министр формирует общественный совет. Примеров вообще много: попечительские советы при детских учреждениях создаются самими же администрациями. Это надо корректировать».

Непонятно пока, какими именно санкциями должно караться воспрепятствование общественному контролю или злоупотребление полномочиями по его осуществлению. Что считать препонами для народных ревизий? Имеют ли право на участие в проверках те же инициативные группы «обманутых дольщиков», или их дело – сторона

Сырость и явная неполнота законопроекта не ускользнула и от общественных активистов. На их взгляд, в документе отсутствует описание конкретного механизма применения закона. Стране сейчас нужен более подробный закон, и общественники готовы работать над ним и дальше. «К сожалению, необходимость принятия закона “Об общественном контроле” признаёт даже власть. Именно так – к сожалению. В эффективно работающей государственной системе такой закон просто не нужен. Нужно сильное общество и реальная система продвижения активных людей во власть, особенно муниципальную, — констатирует по итогам общественных слушаний руководитель общественного объединения «Справедливость» Андрей Столбунов. — Я лично и наши соратники приняли участие в написании закона, и надеемся, что благодаря объединённым усилиям юристов, общественников и экспертов он будет доработан и станет эффективным правовым механизмом».  Но вопросы и сомнения всё равно остаются. Непонятно, например, какими именно санкциями должно караться воспрепятствование общественному контролю или злоупотребление полномочиями по его осуществлению. Что считать препонами для народных ревизий? Имеют ли право на участие в проверках те же инициативные группы «обманутых дольщиков», или их дело – сторона, поскольку в противном случае им грозит обвинение в недопустимой личной заинтересованности, а результаты их изысканий признают субъективными и недостоверными? Как обязать чиновников не только рассматривать итоги инспекций населения, но и в кратчайшие сроки принимать меры по устранению обнаруженных нарушений, а правоохранительные органы – не спускать на тормозах расследование выявленных вопиющих фактов? И, наконец, самое главное – как обеспечить независимость контроля от власть предержащих? Неизвестно и на какие деньги проводить экспертизы законопроектов. Если оплата снова пойдёт из казны, то у чиновников опять появится повод ждать в свой адрес лестных оценок. А в подобных условиях о независимости и объективности заключений речи идти не может.

От ответов на эти вопросы зависит, станет ли вынесенный на общественное обсуждение законопроект эффективно защищающим наши права документом или же его постигнет судьба бесславно канувших в лету «национальных проектов», «модернизации» и прочих медведевских новаций по «демократизации» страны. Пока, похоже, полной уверенности в первом варианте развития событий нет даже у тех, кто данный документ разрабатывает и продвигает.